О некоторых проблемах эффективности социального обслуживания в России. Орлова Светлана Владимировна, старший преподаватель Юридического института Сибирского федерального университета, г. Красноярск
Аннотация
В статье рассматривается проблема совершенствования информационного обеспечения доступности социального обслуживания для российских граждан. Анализируются возможные способы выявления лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, и оказания им своевременной и качественной помощи.
Ключевые слова: социальное обслуживание, социальная услуга, социальная защита, трудная жизненная ситуация, социально опасное положение.
Социальное обслуживание граждан включает деятельность по предоставлению гражданам социальных услуг, то есть постоянную, периодическую, разовую, в том числе срочную помощь, для улучшения условий их жизнедеятельности и (или) расширения возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности [8]. Социальное обслуживание входит в число функций социального государства.
Система социального обслуживания в России постоянно совершенствуется. Так, в 2015 г. был принят Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» вместо ранее действовавших Федеральных законов закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» [5] и «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» [9]
Несомненно, система социального обслуживания постоянно совершенствуется в целях обеспечения достойного существования нуждающихся в ней лиц. Вместе с тем, как указывает В.М. Шайхатдинов, эта система сложна и её эффективность зависит от структуры и функций [15, c. 92]. Поэтому и в настоящее время некоторые проблемы оказания помощи остаются нерешёнными.
Одной из таких проблем является информационное обеспечение доступности социального обслуживания нуждающимся лицам. В соответствии с новым Федеральным законом вопрос о предоставлении социального обслуживания решается на основании заявления, поступившего в уполномоченный орган или соответствующую организацию. Заявление может быть подано в письменной или электронной форме самим гражданином, его законным представителем, а также в его интересах другими гражданами, органами или организациями. Возможна также передача заявления или обращения в рамках межведомственного взаимодействия (ст. 14) [8].
В действительности при реализации данной нормы возникают сложности. Федеральное законодательство не содержит указаний относительно выявления лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации и порядка реагирования компетентных органов и организаций на обнаружение таких лиц.
В частности, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает, что в компетенцию образовательной организации входит социально-психологическое тестирование обучающихся для раннего выявления незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ (п. 15.1 ч. 3 ст. 15). Однако речь идёт именно о праве, а не об обязанности, так как в перечень обязанностей названные действия не входят (ч. 6 ст. 15). Статья 42 указанного Федерального закона предусматривает оказание психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи только обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных образовательных программ. В силу ст. 27 образовательная организация может иметь в структуре психологические и социально-педагогические службы, которые обеспечивают социальную адаптацию и реабилитацию нуждающихся в ней обучающихся (ч. 2). Однако, обладая самостоятельностью в формировании своей структуры образовательная организация не обязана создавать указанные подразделения [6].
Ещё один орган государственной власти, деятельность которого связана с неблагоприятными социальными ситуациями, – это Министерство внутренних дел. Однако в соответствии с Федеральным законом «О полиции» ни в обязанности полиции (ст. 27), ни в должностные обязанности сотрудников (ст. 12) не входит реагирование на появление в поле зрения граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, если ими или в отношении них не нарушается закон [4].
Министерством образования и науки РФ разработаны Методические рекомендации о порядке признания несовершеннолетних и семей находящимися в социально опасном положении и организации с ними индивидуальной профилактической работы [10]. Они адресованы комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав и специалистам, обеспечивающим их деятельность. Рекомендации сформулированы для своевременного выявления несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, и проведения с ними индивидуально-профилактической работы. Прежде всего это касается несовершеннолетних безнадзорных или беспризорных граждан, лиц, занимающихся бродяжничеством или попрошайничеством, употребляющих наркотические или психотропные вещества без назначения врача, а также лиц, причастных к совершению правонарушений (п. 5).
Основания для принятия предусмотренных Методическими рекомендациями мер приведены в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [7]. Таковыми являются заявление несовершеннолетнего, его родителей или иных законных представителей, приговор или иной правоприменительный акт (ст. 6).
Из приведённого перечня видно, что информация, выступающая поводом для принятия надлежащих мер, должна поступить из официальных заявлений или иных документов. Необходимо заметить и то, что если ребёнок находится в трудной жизненной ситуации, но при этом не совершает правонарушение, не занимается бродяжничеством и не употребляет наркотики, то на него указанные рекомендации не распространяются.
Меры, принимаемые при обнаружении указанных лиц, регламентируются нормативными актами субъектов РФ. Например, в Калининградской области действует Порядок межведомственного взаимодействия по выявлению семейного и детского неблагополучия, организации работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении, на территории Калининградской области [12]. Источниками информации о таких несовершеннолетних являются обращения граждан и должностных лиц, результаты проведения рейдов, протоколы об административных правонарушениях и материалов органов и учреждений системы профилактики (п. 6).
Названный нормативный документ дополняет действующий на федеральном уровне перечень источников информации о несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении. При этом очевидно, что определение круга таких источников является прерогативой органа, принявшего соответствующий документ.
Изложенное показывает, что для выявления лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, если их действия не содержат признаков правонарушения, необходимо поступление информации в виде заявления или обращения в письменной или электронной форме. Нормативные правовые акты федерального уровня не содержат указания на обязанность органов, обеспечивающих охрану общественного порядка, или организаций, которые могут взаимодействовать с такими лицами, сообщать о них в органы и организации, способные оказать помощь. При этом очевидно, что возможность обратиться с заявлением у самих таких лиц есть далеко не всегда по причине незнания контактных данных, некомпетентности или неграмотности. В свою очередь законные представители и иные граждане, ставшие свидетелями возникшей ситуации, могут быть не заинтересованы в помощи.
Министерством труда и социальной защиты РФ разработаны рекомендации для определения функциональных обязанностей и квалификационных требований работников организаций социального обслуживания населения. В названном документе указаны должностные обязанности социального работника. В их число входит выявление проживающих в зоне обслуживания одиноких престарелых и нетрудоспособных граждан, которые нуждаются в социальной поддержке, и информирование их об услугах, оказываемых учреждениями социального обслуживания» [11]. По всей видимости, способы выявления указанных граждан определяются иными органами.
Ограниченность и субъективный подход к выявлению лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, приводит к затруднениям в их выявлении и несвоевременному оказанию помощи или к невозможности её оказания. Об этом свидетельствуют отзывы практических работников.
В частности, сложности возникают при выявлении семей с детьми, оказавшихся в обозначенной ситуации. Отмечается, что сообщения иногда поступают от соседей, из медицинских и образовательных организаций в органы опеки и попечительства или в полицию. Однако во время рассмотрения заявления и определения мер, подлежащих применению, происходящее в семье непредсказуемо. До органов социальной защиты информация доходит нескоро [14].
Отдельного внимания заслуживают критерии трудной жизненной ситуации. Нормативно они на федеральном уровне не установлены. Поэтому условия жизни граждан разными специалистами оцениваются по-разному. Так, органы опеки и попечительства могут настаивать на разлучении ребёнка с семьёй, тогда как социальным работникам может казаться, что к этой мере можно не прибегать, и наоборот [14]. Следовательно, оценка ситуации зависит от субъективного подхода.
Нередко до прихода в семью представителей органов социальной защиты, её уже посещают сотрудники иных органов, которые могут оценить ситуацию как кризисную, но не иметь таких ресурсов для помощи, какие есть в распоряжении органов социальной защиты. Однако они вправе принять крайние меры, такие как изъятие ребёнка, чего не уполномочены делать органы социальной защиты [14].
В трудной жизненной ситуации может оказаться не только несовершеннолетний, но и взрослый гражданин. При этом лицу могут потребоваться срочные социальные услуги, решение об оказании которых, на основании ст. 15 Федерального закона «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», принимается немедленно, что указывает на острую необходимость в их получении [8].
Перечисленные выше факторы, затрудняющие выявление трудных жизненных ситуаций, подчас приводят к трагическим последствиям. Например, в июле 2018 г. в Пермском крае от хронического голода скончалась школьница. По данному факту было возбуждено уголовное дело причинении смерти по неосторожности, а в отношении должностных лиц – о халатности. Семья оценивалась как благополучная и внимание органов опеки и попечительства не привлекала. При этом по одним данным, мать девочки не давала ей возможности принимать пищу чаще двух раз в неделю, по другим данным девочка сама отказывалась от еды. Также приводятся сообщения соседей о том, что они слышали, как девочка просила у матери есть, однако она отвечала, что еды нет. В средствах массовой информации приводится комментарий психолога относительно того, почему окружавшие ребёнка люди, бывшие свидетелями происходящего, остались к этому безучастными: это обусловлено индивидуализацией отношений и отстранённостью людей в современном обществе, желанием избежать дополнительных стрессов [1].
Усугубляет положение нуждающихся недоступность для некоторых из них информации об органах и организациях, в которые можно обратиться за помощью [13]. Это связано с отсутствием доступа к источникам информации и прежде всего сети «Интернет».
В кризисных ситуациях нередко оказываются и взрослые люди. Так, 80-летнему жителю Волгограда пришлось жить на улице до тех пор, пока ему не помогли случайные люди. Ранее он имел свою квартиру в центре г. Баку, но позже был вынужден её оставить, когда началась война между Азербайджаном и Нагорным Карабахом. Мужчина эмигрировал в Украину, а через десять лет решил вернуться в свою страну. Однако в его квартире жили посторонние люди. В посольстве в признании гражданства отказали. Местные полицейские посадили беженца на поезд и по неизвестным причинам отправили в Волгоград. Ни документов, ни средств к существованию у него не было. Пришлось просить милостыню и жить в подвалах в течение восьми лет [3].
Способ решения обозначенных проблем был предложен и внедрён в Москве в 2019 г. Он состоит во взаимодействии органов социальной защиты, занятости и здравоохранения, а также коммерческих и некоммерческих организаций. При этом специалисты не ждут, пока к ним обратятся, а сами собирают информацию о нуждающихся. Для этого проводится мониторинг и подбирается индивидуальный комплекс услуг. Если… человек в течение трех месяцев не ходит в больницу, не пользуется ни социальной картой, ни общественным транспортом, то есть риск, что он находится в беспомощном состоянии. В этом случае социальный работник может прийти и проверить это [2].
Традиционный заявительный подход подвергается критике, так как он не позволяет своевременно выявлять нуждающихся и подбирать социальные услуги сообразно потребностям конкретных граждан. Кроме того, при заявительном подходе чиновники пассивны, поскольку они не несут ответственности за условия жизни населения на подведомственной территории: если люди не обращаются сами, то и помощь им оказывать не обязаны [2].
Инициатива со стороны государственных и муниципальных органов обеспечивает иной подход. Положительный опыт целесообразно заимствовать и в других регионах страны.
Таким образом, необходимо обеспечение более широкой доступности социального обслуживания и дальнейшая его индивидуализация. При этом целесообразно повышение активности компетентных органов и организаций, оказывающих социальные услуги. Очевидна необходимость повышения оплаты труда социальных работников. Также целесообразно привлечение волонтёров к сбору статистической информации и организации взаимодействия с населением.
Ссылки на источники
- «Дотянуть бы до сентября»: пермская школьница умерла от хронического голода. URL: https://www.mk.ru/incident/2018/07/20/dotyanut-by-do-sentyabrya-permskaya-shkolnica-umerla-ot-khronicheskogo-goloda.html (дата обращения: 09.07.2019)
- Анастасия Ракова: Специалисты не будут ждать обращений, а сами придут к горожанам URL: https://news.rambler.ru/other/42465351/?utm_content=rnews&utm_medium=read_more&utm_source=copylink (дата обращения: 09.07.2019)
- В Волгограде бездомный пенсионер получил помощь только после того, как попросил ее в Интернете URL: https://www.1tv.ru/news/2011-09-15/112774-v_volgograde_bezdomnyy_pensioner_poluchil_pomosch_tolko_posle_togo_kak_poprosil_ee_v_internet
- О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
- О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов: Федеральный закон от 2 августа 1995 года N 122-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 32, ст. 3198.
- Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
- Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон №120-ФЗ от 24 июня 1999 г. // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
- Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
- Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации: Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 50, ст. 4872.
- Письмо Министерства образования и науки РФ от 1 декабря 2015 г. № ВК-2969/07 “О направлении методических рекомендаций” // Справочная правовая система «Гарант»
- Письмо Министерства труда и социальной защиты РФ от 24 января 2013 г. N 14-3/10/1-212 О рекомендациях для определения функциональных обязанностей и квалификационных требований работников организаций социального обслуживания населения // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
- Порядок межведомственного взаимодействия по выявлению семейного и детского неблагополучия, организации работы с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении, на территории Калининградской области (Утвержден на заседании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Правительстве Калининградской области 14 апреля 2015 года). URL: https://edu.gov39.ru/files/docs/other/%D0%9F%D0%9E%D0%A0%D0%AF%D0%94%D0%9E%D0%9A%20%D0%A1%D0%9E%D0%9F%20%D0%9E%D0%91%D0%9B.%20%D0%9A%D0%94%D0%9D%20%D0%B8%20%D0%97%D0%9F-5.doc (дата обращения: 09.07.2019)
- Что делать, когда не знаешь, что делать! Новый уникальный справочник о социальных услугах URL: http://blagotvoritelnost.org/fondy-i-proekty/proekty-evrichaild/chto-delat-kogda-ne-znaesh-chto-delat-novyi-unikal-nyi-spravochnik-o-sotscial-nyh-uslugah.html (дата обращения: 09.07.2019)
- Чтобы выявить семью с детьми, находящуюся в трудной жизненной ситуации, нужно иметь особое чутье. URL: https://slon.hse.ru/chtoby-vyjavit-semju-s-detmi-naxodjaschujusja-v-trudnoj-zhiznennoj-situacii-nuzhno-imet-osoboe-chute (дата обращения: 09.07.2019)
- Шайхатдинов В.М. Проблемы российской системы социального обслуживания граждан в контексте Федерального закона № 442-ФЗ // Российское право. Образование. Практика. Наука. 2017. № 6. С.92-99.
Загрузка...